- 规划
- 文章编号：1009-6000(2004)06-0062-03
- 中图分类号：TU984.11 文献标识码：A
- 作者简介：夏琳 (1976-)，女，华中科技大学建筑与城市规划学院硕士研究生。
王国恩（1965-），华中科技大学建筑与城市规划学院副教授。
- 城市总体规划编制的若干问题
- Several Issues Concerning the Workout of Urban Comprehensive Planning
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- 夏琳 王国恩
- XIA Lin WANG Guo-en
- 摘要：
城市总体规划的实质是在维护城市整体利益和公共利益的前提下，对各种利益主体利用土地资源做出政策协调的过程。针对市场经济体制下，总体规划编制存在的观点、内容及规划层次上的缺陷，提出了有关总体规划编制内容方法改革的建议。 - 关键词：
城市总体规划；编制；方法； - Abstract: The substance of urban comprehensive planning is the process of harmonizing the dynamic subjects’ benefit on land using on the base of preserving the city’s whole and public benefit. In the system of market economy, according to the limitations of theory and content of urban comprehensive planning, the paper puts forward some suggestions and measures on the method and content of master planning making.
- Key words: urban comprehensive planning; making; content; method
-
总体规划的编制作为城市规划实践过程的要素之一，其内容、方法应以市场经济背景为基础，进行相应的调整和改进，以适应转型时期社会经济发展和城市建设的需要。
1 城市总体规划编制的实质
城市总体规划是通过确定城市未来发展目标，制定实现这些目标的途径、步骤和行动纲领，并引导和控制社会实践来干预城市的发展，具体方式是提供城市空间发展的战略，控制城市土地使用及其变化。城市总体规划的编制作为城市规划实践过程的要素之一，主要是制定有关城市空间发展战略和土地利用规划政策。从城市发展的动力机制上来看，城市是在政府、经济组织、居民（住户）之间互动的利益关系推动下发展的，因此，城市总体规划的编制实质上是在维护城市整体利益和公共利益的前提下，对各种利益主体有关土地利用活动做出协调的过程。
城市总体规划的编制是一个动态的连续过程，这一过程所产生的一系列城市发展方针、对策和措施实质上是城市发展和土地利用公共政策形成的过程，同时也是一个对既定目标不断修正、对影响方案诸因素、诸利益不断协调的过程。计划经济体制下，由于社会阶层和利益集团隐含在共同利益之后，土地是以无偿的形式利用，所以规划编制面对的矛盾和冲突较之于市场经济条件下要小得多。市场经济条件下，在城市土地使用上，无偿划拨方式转变为有偿使用和行政划拨并存；建设方式由统建转变为市场开发为主。城市总体规划的编制应当在满足公共利益的前提下对城市土地进行空间组织，使各类开发建设都能获得适于其本身要求的土地使用，并能适应和适合不同类型、不同规模的开发方式和开发能力的需求。在此基础上，按照社会整合要求对这些需求进行重组，使市场运作和社会利益双赢。那么，传统城市总体规划的编制所采取的基于理想模式和纯技术的土地利用模式已不适应市场经济和城市社会的需求。
2 目前城市总体规划编制的缺陷
实际工作中，城市建设与总体规划脱节的问题比较突出，在市场行为和政府干预双重作用下，城市总体规划被突破、被改变、被违反的现象屡见不鲜。城市总体规划不能很好得到实施存在规划自身的原因，主要体现在以下几点。
2．1 规划观念的落后
首先把城市总体规划编制当作描绘一幅“终极蓝图”，缺乏对实现蓝图的过程、步骤、制约条件和措施的研究。其次是规划思维模式化，“调查——分析——规划方案”仍然是许多规划师采用的工作方式，这是一种单向思维方法，缺少总体规划编制根据实施反馈的信息，经常性地主动地进行调整和不断适应的环节。城市总体规划还是被看作是一种价值中立的纯技术性的工作，存在编制人员不问实施管理，管理人员不问技术的倾向，规划编制和实施管理相脱节等问题。
2．2 编制内容上的缺陷
从城市总体规划编制内容上来讲也存在许多不合理因素，至少存在以下几个方面的问题：首先，城市宏观经济论证与用地布局相脱节，往往把社会经济高速增长的量的变化直接地等同于城市规模的不断扩张，而没有从社会经济总量增长所孕育的产业结构成长角度来研究城市空间形态的内在变化。例如产业结构演变所导致的新型城乡关系和城市土地利用结构，产业的梯度转移和空间区位转换的相互引导和促进，城市空间的产业容量和用地效益的变化等。缺乏对城市宏观经济形势的有力论证，使得城市发展政策、城市规模、外部大交通等问题难以确定。特别是城市规模的确定，缺乏大区域平衡，存在着地方政府先定规模，技术人员计算证明，论证形同虚设的现象。
其次，社会经济发展指标和现代化标准的量化指标与城市总体规划的内容缺乏有机联系与协调，社会经济现代化指标究竟对应着何种城市建设水平，何种城市现代化标准，尤其是与目标相对应的物质环境空间建设水平及城市居民生活水平。特别是在市场经济条件下，一方面，由于大的经济形势的突变及市场经济的不确定性因素，所制定的经济战略及目标缺乏应变、调整能力；另一方面，对城市经济投入、建设能力的分析不够，所制定的指标体系难以对城市规模、城市建设速度、发展时序起到指导作用。例如，环境建设要求与经济、社会发展的平衡，城市居民需求变化与城市设施水平、效益的关系以及对应于目标导向的城市规划方案所应采取的基础设施、社会设施配套成本、收益之间的比较分析等。
此外，传统总体规划编制侧重于城市发展的远期目标，近期建设规划作为总体规划的一部分，只是总体规划在其理想化目标的基础上的规模的简单裁减，在内容和深度上均无法指导城市的近期建设。
2．3 规划层次的问题
首先是规划层次脱节。城市对区域的影响与依赖作用越来越大，区域中各县、市之间的分工也越来越细，城市地域不再是传统意义上的建成区，城市密集区、城市连绵区内的城乡一体化发展意味着未来城市将是包含市、镇、乡、村的地域综合体，有必要对传统的规划层次进行变革。其次，总体规划定位不明确，在现行的城市规划编制办法和评审制度下，总体规划的成果内容过于全面细致，包容过多过杂，上至社会经济发展目标、城镇体系，下至工程管网、文物古迹保护以及详细的现状资料、数据，统统包揽了进来，造成总体规划宏观问题研究不透，引起重大决策的失误，具体实施上又缺乏深度而无法操作。
2．4 规划编制标准单一化
目前城市规划法界定的“城市”从直辖市一直延伸到建制镇，人口规模从上千万到几千人，幅度很大。总体规划执行同一标准很不合理。其结果是大城市总体规划的工作内容庞杂、重点得不到突出，而小城市、建制镇的总体规划深度不足。
3 城市总体规划编制方法及内容探索
3．1 战略层次的规划
“城市总体规划从本质意义上讲，就是战略意义上的资源配置。”[1]总体规划是城市的社会、经济、生态、可持续发展等重大问题在物质空间上的投影，只有把这些问题研究透了，确定了城市发展的宏观目标，才能指导好下一层次的专项规划等具体实施性规划。解决目前总体规划修编内容庞大、冗杂，工作时间过长，无法指导实施的弊病，需简化总体规划编制的内容，强化编制中关于城市宏观战略的研究。结合规划审批制度改革和具体操作的要求，将总体规划编制成果分化成两个部分，即战略规划和专项规划部分。其中涉及到城市发展战略性问题的城镇体系、城市性质、规模、发展形态、人口就业、土地供应与利用、重大基础设施等纳入总体规划中的战略性规划部分；而对诸如交通、绿地、市政设施等内容只做出原则性的论证和重要基础设施的用地安排。加强城市规划策略研究、专题研究和结构规划等城市发展中结构性、方向性等大问题的研究工作，减少决策失误，更有效地发挥指导作用。同时要改革目前的规划审批程序，将上一级政府对规划的审批落实在战略性规划的层次上，主要把握城市宏观战略性的公共政策的制订。而将其他具体的措施性规划内容落实到专项规划中去，以指导城市管理部门的实施操作和管理。
3．2 总体规划的区域化
城市化迅猛发展的今天，城市空间不断扩大，城镇连绵区的形成使城市发展的区域化倾向日益明显，现代交通技术发展和道路建设加快了这一倾向。城市总体规划已成为一种城市区域规划，城市对区域的影响与依赖越来越大，区域中各县、市之间的分工也越来越细，总体规划需从大的区域背景中分析城市的地位和作用。
城乡一体化，城市建设用地与非建设用地的统一规划，城市基础设施与区域基础设施统一规划，城市建设用地的总量在城市区域内平衡，人口、产业在区域内分布等情况，使得城市总体规划在编制过程中要加强区域内城镇体系和城镇群的研究，加强建设用地和非建设用地的协调，将城市建设用地分类与土地利用规划分类相衔接。
3．3 总体规划的整体性
城市总体规划在确定城市发展的方向和总体布局时，涉及到原则性问题应具有延续性和不可变性。任何一次修编，都只是一种递进的过程，通常情况下，不应当有整体结构的突变。城市总体规划应当保证具有相对的稳定性，前后规划具有连续性，如果城市总体规划朝令夕改，那么，对市场和开发行动将会带来错误的导向作用。在总体规划中，应当确立规划实施过程中不同层次规划对总体规划进行修正的可允许幅度的范围；对于用地性质，以相容性差异来表达；对于开发强度，应有总体规定并以一定的百分数量规定允许的调整幅度和具体措施；对于基础设施，则应以地区总量进行控制并调整幅度，一旦超越这些限度，则视同总体规划的调整，按法定程序进行操作。城市布局应对现状土地利用做细致的多方面评价，规划则在整体优化基础上以结构控制与分区引导为主，不使编制自身无原则与无必要的扩展。
3．4 总体规划期限的调整
总体规划作为战略层次的规划，应具有前瞻性和长远性，是对城市发展的一种原则性控制与指导，而不必拘泥于20年的规划期限。事实上城市许多设施建设（如防洪、桥梁等）的标准超过20年。规划应采用灵活性的规划期限，城市布局与长远发展方向、重大基础设施可考虑50年或更长，一般性设施及用地规划可考虑20年，近期建设规划考虑5年。统一用20年为规划期限计算人口、用地及控制设施标准也是一种静态的规划观念。
3．5 加强近期建设的研究
为增强规划的动态性，应在规划中引入时序规划，加强分期建设的研究，特别是近期建设规划由于其可操作性，应在总体规划中予以积极探索。近期建设不应是总体规划在规模上的简单裁减，而是从现状出发合理安排今后五年中应具体落实的行动和工作，从城市的可持续发展的角度来安排各项设施与用地布局。国务院13号文件中《关于加强城乡规划监督管理的通知》明确指出“近期建设规划是落实城市总体规划的重要步骤，是城市近期建设项目安排的依据。”近期建设应从城市发展面临的实际问题出发，研究近期城市发展策略，分析各类产业与房地产业发展趋势、土地投放量及城市整体功能优化之间的关系，确定城市建设目标、重点发展区域，通过对城市基础设施建设项目的明确，引导城市建设资金的投入，以此带动项目周边区域的发展，从而实现土地资源的优化配置和合理的城市发展方向。
近期建设应与城市政府的国民经济和社会发展五年计划相结合，编制的内容应更趋向于体现政府的行动计划，把握好城市的重点发展区域和政府投资的重大建设项目，确定城市建设项目的实施时序，并制定实施城市近期建设计划的具体相关政策，使之成为政府及其各部门的行动纲领，起到现实的指导和调控作用。
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